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对加强民间非营利组织财务管理的几点看法

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2004年8月,财政部、民政部联合发布的《民间非营利组织会计制度》明确规定:民间非营利组织不以营利为宗旨和目的,并要求民间非营利组织应当根据国家有关法律、行政法规和内部会计控制规范,结合本单位的会计特点,制定相适应的内部会计控制制度,以加强内部会计监督,提高会计信息质量和管理水平等。但2007年发生的牙防组事件,却突显出我国民间非营利组织在财务管理方面的混乱状况,必须引起社会各方的高度关注。   

  一、 当前我国民间非营利组织财务管理存在的主要问题   

  (一) 业务主管单位的领导对民间非营利组织会计制度的执行情况重视不够,监管不力

  有的单位领导虽然兼任民间组织的主要领导职务,但对其财务管理不重视,造成了许多开支不符合要求,报销审批制度不规范。由于内部制约机制不完善,导致不少民办非营利组织的“一把手”一手遮天,为所欲为,毫无制约。有的民办非营利组织内部制约机制形同虚设,经费支出不透明,存在使用白条和收款收据等现象,严重违反票据管理制度,一些单位存在着“变相”将经费作为“小金库”福利基金等。   

  (二) 财会管理制度执行不力

  一是没有规范的账簿,收入和支出管理混乱。许多民间非营利组织普遍认为盈亏是自己的,做不做账无所谓,有的记记流水账,没有原始凭证,有的甚至连流水账都没有。在收入方面不使用财政监制的“行政事业性收费票据”,而是使用市场上购买的收据收款,或者就像牙防组那样借用牙防基金会的票据收款,以逃避管理;有不少“官办”民间非营利组织还使用财政监制的“收款收据”,以逃避财政部门对其预算外资金的留成和管理,以至使付款企业的费用因票据不合法而不能在税前扣除;还有些组织收了款不给任何收据。在费用的支出方面,虚列公务支出和会议支出,而其中却包含了大量的各项劳务费用,且大量发放补贴、劳务、奖金、过节补助费用,有时从事业支出列支,有时从专项经费列支,且标准不统一,名目繁多,支出随意。

  二是成本管理混乱。许多“民办学校”、“校中校”在计算教学成本时,将学校购建教室、校舍的资产成本一次性地计作教学成本。之所以要人为膨胀教学成本,是为了报送物价部门,好让物价部门根据“补偿成本、略有赢余”的原则确定学费收取标准。这也是“非营利”的教育能够演变成“暴利”行业的重要原因。   

  (三)民间非营利组织普遍存在财会人员素质低下的问题

  很多民间非营利组织的负责人根本不知道主要负责人的会计责任;部分会计、出纳人员没有会计资格证书,未经岗位培训上岗,对新旧会计制度衔接不清楚,未按照《民间非营利组织会计制度》执行,从而造成了会计账目混乱现象。   

  (四)民间非营利组织的偷税现象严重

  一是不按税法要求办理纳税登记与申报;二是账面上不计或少计收入、乱计成本费用,偷逃营业税、城建税、企业所得税等;三是个人(包括出资人和员工)净收入不按税法规定交纳个人所得税。

二、加强民间非营利组织财务管理的建议   

 

  (一) 严格界定民间非营利组织的性质

  目前,许多所谓的民间非营利组织,虽然登记为“民办”,但实质是 “官办”。他们和政府内部的职能部门往往是一套人马、两个牌子,或者由政府的职能部门指定挂靠在一个直接听命的关联单位,他们利用政府资源谋求部门和个人利益。在行政事业编制、行政许可、收费限制等行政约束面前他们自称为“民”,而在社会和百姓面前行使权利、收取利益时他们就成了“官”。这是许多所谓的民间非营利组织出问题的主要原因。

  根据思路统一、体系完整、结构严密的法规体系,应严格理清官办和民办、公益和私益、营利和非营利的界限。将各种官办的“灰色收入地带”根据其性质分别归位。凡具有行政职能的划归行政单位系列;凡国家出资的公益非营利机构(如官办协会等)划归事业单位系列;凡国家出资的营利组织、或者民间出资的私营组织划归企业系列;只有真正由民间出资的、且受到严格监管的非营利组织(如民办协会、民办学校、民办医院、民管基金会等)才能划归民间非营利组织系列。这样做还有一个好处,那就是能为新《企业所得税法》实施后放开公益性捐赠扣除限制打下科学坚实的基础。

(二) 健全法律法规,加强民间非营利组织的行业自律与诚信服务

  目前,我国规范民间非营利组织的法规主要是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等以登记管理为内容的法规,不像国家规范企业那样,既有《公司登记管理条例》等规范企业登记管理行为的法规,又有《公司法》等规范企业运作的法规。由于民间非营利组织缺乏运作的法律规范,因此,其行业自律无法进行。

  为解决此问题,国家应尽快制定“民间非营利组织法”等法律法规,使民间非营利组织从设立、运作到注销的所有活动和整个过程始终处在一个思路统一、体系完整、结构严密的法规体系之内,从根本上堵塞民间非营利组织运作无法可依的漏洞。   

  (三) 加大政府有关部门的监管力度,建立健全财务管理制度

  根据我国民间非营利组织的有关登记管理条例,在我国成立社会团体,全国性的需要10万元以上的活动资金,地方性和跨行政区域的需要有3万元以上的活动资金;设立民办非企业单位也要有与其活动相适应的合法财产(一般起点为3万元)且需要提交验资报告。但在现实中,有许多登记机关只需要出资人提交存款复印件即可,从而导致民间非营利组织出现“空壳”现象。而对于民间非营利组织的年检,本是监督组织正常运作的一个有力手段,而现实中又多是流于形式。政府监管的不到位,也是民间非营利组织出现问题的原因之一。

  为此,应进一步加大政府有关部门的监管力度。一是加强工商部门的监管。严格审批民间非营利组织的设立过程。根据设立民间非营利组织法定条件,对从业人员、场地、投入资金等严格把关。年检也要切实地“检”。对民间非营利组织的年检来说,特别要注意检验其非营利性。二是加强物价部门的监管。所谓的非营利,实质是收入与成本费用的关系。因此,物价部门的监管显得格外重要。应由真正的社会中介专业机构核实民间非营利组织的业务成本,上报物价部门,并接受物价部门的监督管理。对弄虚作假者给予重罚,从而保证成本的准确性。在算准成本的基础上,根据“略有赢余”的原则审批民间非营利组织的收费标准,并切实检查落实。逐步改变目前社会上几乎所有的“监管物价”都比“市场物价”更高的奇怪现象。三是加强财政部门监管。如加强对民间非营利组织的监督检查。一是对从业财会人员专业资格的检查;二是对财务部门日常会计核算和财务管理的监督检查;三是对单位负责人执行会计法情况的检查。并根据《会计法》赋予财政部门的职责权限,对会计工作的先进单位和个人给予奖励,对违法违规的单位和个人给予处罚。四是加强税务部门的监管。加强税务登记管理,改变目前民间非营利组织登记率偏低的现状。加强税收征管,改变目前民间非营利组织的大面积漏征现象。加强税务稽查,严格按照《税收征管法》打击偷税行为。  

  (四)积极开展对民间非营利组织出资人和管理人培训,使其认真执行《民间非营利组织会计制度》

  民间非营利组织的单位负责人应当根据本单位的具体情况和会计业务的需要,设置会计机构,或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员;不具备条件的,应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。并以《会计法》、《财务会计报告条例》、《民间非营利组织会计制度》、会计工作基础规范和内部制约制度为内容,加强民间非营利组织财会人员培训,提高财会人员的根本素质。同时,民间非营利组织应当严格按照《会计档案管理办法》、《会计基础工作规范》和《内部会计控制规范》的规定,建立健全本单位的会计核算制度、资产管理制度和内部控制制度,以加强本单位的财务会计管理工作,加强内部会计监督,提高会计信息质量和管理水平。   

  [参考文献]

  [1] 王国生.《民间非营利组织会计》[M].北京:中国金融出版社,2005.

  [2] 张纯.《非营利组织理财》[M].上海:上海财经大学出版社,2007.


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